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Quanto tempo impiega il Parlamento per fare le leggi?

TEMPO MEDIO DI APPROVAZIONE DEI DISEGNI DI LEGGE DI INIZIATIVA GOVERNATIVA DIVENUTI LEGGE

Quanto tempo impiega il Parlamento per fare le leggi? Quanto a lungo si protraggono le letture presso le due Camere? Sulla ‘lentezza’ o di contro speditezza del procedimento legislativo incidono numerosi fattori (l’intensità del confronto politico, la difficoltà ‘tecnica’ di un intervento normativo, l’individuazione di una copertura finanziaria, ed altro ancora). Per questo, fornire dati e medie rischia di scolorire il quadro, persino di alterarlo. Per tempo di approvazione, si intende qui il lasso temporale ricompreso tra l’inizio dell’esame di merito in Commissione referente e l’approvazione (sia essa in Commissione deliberante o in Assemblea), presso un ramo del Parlamento. Sommando i tempi di approvazione e dividendo il risultato per il totale dei disegni di legge (d’iniziativa governativa divenuti legge, nella prima tabella a seguire; dei disegni di legge d’iniziativa governativa o parlamentare approvati in almeno un ramo del Parlamento, nella seconda tabella) si ottiene il tempo medio di approvazione.

La scorsa XVI legislatura (2008-2013), protrattasi fin quasi al suo naturale spirare, costituisce un arco temporale sufficientemente esteso per fornire alcuni dati. Nel suo corso il Parlamento italiano ha approvato 391 leggi (delle quali 141 ratifiche di trattati internazionali).

L’iter più travagliato è stato di un ‘collegato’ in materia di lavoro, che ha richiesto ben sette letture. Inizialmente sorto da uno stralcio da un ‘collegato’ alla finanziaria, il disegno di legge (dilatatosi a cinquanta articoli, dai nove iniziali) è stato approvato con quattro letture (con una disciplina irraggiantesi su: lavori usuranti, riorganizzazione di enti, congedi aspettative permessi, ammortizzatori sociali, servizi per l’impiego, in centivi all’occupazione, apprendistato, occupazione femminile, misure contro il lavoro sommerso, disposizioni in tema di lavoro pubblico, controversie di lavoro). Indi è stato oggetto di rinvio da parte del Presidente della Repubblica, il quale muoveva rilievi (oltre che su una soverchia eterogeneità del provvedimento) su modificazioni del codice di procedura civile in materia di conciliazione ed arbitrato nelle controversie individuali di lavoro (nonché su alcune specifiche disposizioni, in materia di esposizione all’amianto nel naviglio militare). Solo dopo altre tre successive letture, l’accidentato percorso parlamentare giungeva a termine (legge n. 183 del 2010). Altro iter assai complesso ha riguardato la ratifica della convenzione di Lanzarote contro lo sfruttamento e l’abuso sessuale dei minori (poi legge n. 172 del 2012). Ha richiesto sei letture: un caso eccezionale, considerato che le ratifiche solitamente risultano approvate senza navette (Nel gergo parlamentare  indica il passaggio di un progetto di legge, disegno di legge o proposta di legge reiterato da una Camera all’altra che può avvalersi di una procedura semplificata). La complessità lì risiedeva nelle norme di adeguamento interno, tali da importare modifiche codicistiche in materia penale, sostanziale (con la previsione di nuovi reati, la definizione di una disciplina speciale dell’elemento soggettivo dei reati in materia, l’inasprimento delle sanzioni penali principali e accessorie, la definizione di apposite misure di sicurezza, l’intervento sui termini di prescrizione) così come processuale (con la previsione di una disciplina derogatoria per l’attribuzione delle funzioni di pubblico ministero nonché di disposizioni ad hoc in materia di ordinamento penitenziario). Altro disegno di legge, recante norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani (poi legge n. 10 del 2013), ha richiesto cinque letture (le ultime due, peraltro, con approvazione in Commissione in sede deliberante). Si trattava di disposizioni a mezza via tra ambientali ed urbanistiche, tra le quali oggetto di più modifiche sono state, soprattutto, quelle relative alla promozione della circolazione di veicoli elettrici. Hanno richiesto quattro letture 12 disegni di legge divenuti legge. Hanno richiesto tre letture 75 disegni di legge divenuti legge. Di questi, 51 erano disegni di legge ‘ordinari’; 24 erano disegni di conversione di decreti-legge. Hanno richiesto due letture complessive (una per ciascuna Camera: dunque nessuna navette) 301 disegni di legge divenuti legge. Di questi disegni di legge senza navette, 131 sono stati di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali (su complessive 141 ratifiche divenute legge nella XVI legislatura). 82 sono stati di conversione di decreti-legge (su complessivi 106 decreti-legge divenuti legge in quella legislatura). Se si escludono ratifiche e conversioni, senza navette sono stati dunque 88 disegni di legge, divenuti legge.

Confronto con altri Paesi Europei. Il Parlamento tedesco ha approvato 153 leggi nel 2011, 128 nel 2012 (in un ordinamento in cui sovente si interviene con legge per puntuali interventi di ‘manutenzione’ normativa). Il Parlamento francese ha approvato 111 leggi nel 2011, 82 nel 2012 (anno peraltro di elezioni così presidenziali come parlamentari). Il Parlamento spagnolo ha approvato 50 leggi nel 2011, 25 nel 2012. Il Parlamento inglese ha approvato 25 leggi nel 2011, 23 leggi nel 2012.

TEMPO MEDIO DI APPROVAZIONE DEI DISEGNI DI LEGGE
*Dati Servizio Studi del Senato


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Camere Aperte 2013, Openpolis mette a nudo il Parlamento

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Cala il sipario sulla XVI Legislatura della Repubblica. E alla fine di questo caotico e tumultuoso quinquennio cosa resta? Che paese ci restituiscono le maggioranze parlamentari che hanno dato la fiducia al Governo Berlusconi prima e a quello di Monti poi? Quali leggi, quali riforme sono state fatte? Che ruolo hanno avuto le opposizioni? Cosa hanno prodotto i circa mille tra Deputati e Senatori in questi anni? Come ciascuno di loro, singolarmente e all’interno del proprio Gruppo, ha interpretato il proprio ruolo? Questa terza edizione di Camere Aperte cerca le risposte attraverso i dati raccolti da Openpolis sulla vita parlamentare, le sue dinamiche e i suoi attori.

I dati sono importanti per la democrazia. La loro quantità, qualità, facilità di accesso e diffusione forniscono una misura dell’apertura democratica di una società e la possibilità per i cittadini di esercitare un controllo sul potere, senza il quale non potrà esserci possibilità di recupero di quel minimo di fiducia indispensabile per contrastare la crisi devastante della politica. Da questa urgenza viene fuori il progetto Openpolis, con il tentativo di praticare la trasparenza come una chiave – “la” chiave in un paese come l’Italia – per cambiare la politica perché sia aperta ai cittadini.

Il tempo delle leggi, “L’Italia è ingovernabile” il mantra tanto amato da Berlusconi. Negli ultimi 15 anni il dibattito politico sulle riforme istituzionali ha visto affermarsi in maniera quasi unanime due considerazioni: al Parlamento occorre troppo tempo per fare le leggi e con la sua lentezza imbriglia anche l’azione del Governo. Si tratta di affermazioni entrambe non corrette. Infatti, alcuni dei provvedimenti più importanti, e anche più complessi della Legislatura hanno avuto un iter completo (dalla presentazione all’approvazione finale) che è durato meno di un mese. Mediamente le leggi approvate hanno avuto un iter di 243 giorni, ma dividendole per iniziativa il dato aumenta per quelle proposte dal Parlamento (603 giorni) e diminuisce per quelle proposte dal Governo (136 giorni). Occorre evidenziare come un procedimento legislativo lungo non sia di per sè negativo, come allo stesso modo una legge approvata in tempi brevi non sia per forza una buona legge. Anzi, in alcuni casi aumenta la possibilità di produrre effetti collaterali non presi in considerazione e anche errori, su tutti vale l’esempio degli esodati. In generale, il ritardo con cui il Parlamento e il Governo rispondono alle esigenze reali del Paese (convenzione internazionale anticorruzione – 1456 giorni) non è da imputarsi ai “tecnicismi istituzionali” (in primis il bicameralismo perfetto) quanto piuttosto alla mancanza di volontà politica. Perchè quando hanno voluto procedere speditamente lo hanno fatto (salva liste elezioni 2010 – 7 giorni).

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Al momento del suo insediamento il Governo Monti ha potuto contare sul sostegno del Parlamento come nessuno mai nella storia repubblicana. Il primo voto di fiducia ha fatto registrare 556 si alla Camera e 281 al Senato, per un totale di 837 parlamentari su 945. Con il Professore erano schierati tutti i partiti ad eccezione della Lega, una coalizione che comprendeva Pdl, Pd, Idv, Udv, Fli, Responsabili e Misto. Questi numeri, che garantivano un vantaggio sull’opposizione di 500 deputati e di oltre 250 senatori, sono stati uno dei fattori dell’elevata produzione legislativa del Governo. Come per tutte le maggioranze parlamentari, e a maggior ragione in questo caso in cui le diverse componenti erano così eterogenee, la questione fondamentale è stata la sua coesione: “ma insieme quanto dureranno?”. Ad esclusione dell’Idv, subito passata all’opposizione, la maggioranza ha tenuto per 13 mesi fino a quando il deteriorarsi dei rapporti fra Governo e Pdl ha portato alle dimissioni di Monti e la fine anticipata della Legislatura.

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La Costituzione affida al Parlamento il potere di controllo sull’attività del Governo, funzione esercitata attraverso atti non legislativi, interrogazioni e interpellanze. Nella XVI Legislatura il Governo si è dimostrato reticente rispetto queste sollecitazioni: l’Esecutivo Berlusconi ha risposto al 39,33% dei 31.726 atti a lui indirizzati, e la percentuale di risposta è scesa ulteriormente con il Governo Monti, il 29,33% dei 13.260 atti indirizzati.

Parlamentari In e Out. La partecipazione dei Parlamentari ai lavori delle Commissioni e dell’Assemblea è un obbligo ovvio e perdipiù limpidamente ribadito nei Regolamenti di Camera e Senato. Tutti debbono dare il loro contributo ai lavori e assumersi sempre la responsabilità del voto, altrimenti i Deputati e Senatori cosa e chi rappresentano?

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